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Vers un Brexit sans accord et le renforcement de l’Europe à géométrie variable ?

Tolga AKMEN / AFP
A Londres, le 21 janvier 2019.
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Le rejet de l’accord de sortie de l’Union européenne par les députés britanniques ouvre la voie à un Brexit sans accord, qui semble le scénario le plus probable.

Le Brexit est la première illustration concrète de la liberté de retrait des État membres de l’Union européenne. Pendant longtemps, les traités européens n’ont absolument pas prévu l’hypothèse d’un retrait, ni celle d’une exclusion. Juridiquement, les États membres n’auraient pas eu le pouvoir de dénoncer unilatéralement les traités communautaires, ni le Traité sur l’Union européenne. La Cour de Justice de Luxembourg considérait quant à elle que les transferts de souveraineté opérés par les États au profit des Communautés européennes étaient définitifs et irréversibles. Aujourd’hui, depuis le Traité de Lisbonne et grâce à l’application des dispositions de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne, les choses sont différentes : le retrait est juridiquement possible. S’agissant du Brexit, il doit normalement se produire le 29 mars 2019. Les traités européens cesseront alors d’être applicables au Royaume-Uni, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.

Un divorce dramatisé

Évidemment, ce divorce est mis en scène et dramatisé des deux côtés. Pour les tenants du départ, c’est d’une liberté rétablie et d’une autonomie retrouvée qu’il s’agit : la souveraineté britannique est de retour. Pour les partisans du maintien du lien communautaire, c’est une catastrophe, avec la crainte de la contagion dans certains États membres au Sud et à l’Est à l’Europe. Soyons quand même réaliste dans ce concert de pleurs et de cris : l’Europe à géométrie variable existe déjà. Tous les États membres de l’UE n’ont pas le même contrat de mariage. L’exemple de « l’euroland » est le plus connu, qui compte seulement 19 États européens sur 28. Inversement, des États non membres de l’Union européenne sont liés par des engagements européens auxquels des État membres n’ont pas souscrit. Ici, la bonne illustration est celle de l’espace Schengen puisque la Suisse en fait partie avec trois autres États non membres de l’Union européenne. En revanche, six États membres ne font pas partie de cet espace.

Le champion des dérogations

La prétendue gravité de la situation doit d’autant plus être relativisée que le Royaume-Uni a toujours été un État européen à part. Un pied dedans, un pied dehors. Sans doute la perfide Albion redoutée par le général de Gaulle n’était-elle plus aussi redoutable. Pour autant, à chaque nouveau traité le Royaume-Uni s’est montré le spécialiste de la clause d’opting out, c’est-à-dire le champion des dérogations ou des exceptions aux traités européens. Ni Schengen, ni l’euro, un statut à part pour les îles anglo-normandes, un protocole dérogatoire pour l’application de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne en constituent quelques exemples.

Pour autant la signification du Brexit est assez claire et appelle les peuples européens à la réflexion : en reprenant leur souveraineté, les Anglais souhaitent retrouver leur pouvoir de décision : décider eux-mêmes plutôt que d’exécuter des règlements et des directives décidés au loin par le truchement d’un processus de décision particulièrement opaque pour le citoyen. Le Parlement britannique l’a confirmé en rejetant sèchement l’accord conclu par Theresa May avec ses partenaires européens par 432 votes contre et 202 votes pour. Pourtant, le Premier ministre britannique a échappé à la motion de censure. C’est dire que les Britanniques ne voulaient plus des traités, ni des accommodements résultant de l’accord de retrait proposé par leur Premier ministre et les instances européennes. Les règlements de compte dans le microcosme politique britannique viendront plus tard.

Que va-t-il se passer maintenant ? Plusieurs scénarios sont possibles.

Le scénario le plus probable

Renégocier un nouvel accord semble difficile sur le fond comme sur la forme. Sur le fond, car l’accord négocié et adopté par l’Union européenne le 25 novembre 2019, avait à peu près tout prévu, sur presque 600 pages, y compris les questions les plus délicates (paiement des dettes, droit des expatriés respectifs, garanties pour les frontières irlandaises, Gibraltar, pêche dans les eaux britanniques, etc.). Une renégociation partielle ne donnerait pas plus de satisfactions à nos amis anglais. Sur la procédure, car, d’une part, l’article 50 du Traité sur l’Union européenne prévoit un délai de deux ans pour négocier à compter de la décision de retrait notifiée le 29 mars 2017 par le gouvernement britannique après le référendum du 29 juin 2016. Or, on voit mal dans le temps très court restant, les 27 État membres de l’Union Européenne renégocier ce délai et surtout s’accorder sur cette question. Il faudrait, d’autre part, que l’accord de retrait soit amendé avant les élections européennes qui se dérouleront les 23 et 26 mai, ou en tout cas avant le 30 juin prochain, date à laquelle le parlement sera constitué. C’est quasiment impossible.

Un Brexit sans accord semble la solution la plus probable. Un no deal disent les spécialistes. C’est-à-dire un retrait sans négociation pour régler les conditions de sortie de l’Union européenne. Dans cette hypothèse, le Royaume-Uni retrouverait une totale indépendance dès le 29 mars prochain. Notamment en matière commerciale. Les relations économiques de l’Union européenne seraient alors régies par les accords passés au sein de l’OMC et on pourrait assister, pour la circulation des services, des capitaux et des marchandises à un rétablissement des frontières et des réglementations nationales. Mais on connaît aussi le cas d’autres États ne souhaitant pas rejoindre l’intégration européenne — et l’ayant exprimé à plusieurs reprises par référendum — tout en conservant avec elle des accords économiques étroits au sein de l’espace économique européen ou des accords économiques de libre échange particuliers. Il n’y a dans ces États (l’Islande et la Norvège, par exemple), ni famines, ni excès de chômage, ni bagarres de rues entre catégories sociales. La nuit n’a pas succédé à la lumière, même si les jours sont moins longs… mais l’Europe n’a rien à y voir !

La deuxième Europe

Le Brexit sans accord montre aussi les limites que les promoteurs de l’idée d’une intégration toujours plus poussée trouvent pour définir un bien commun à l’échelle des peuples européens. Par définition le sentiment commun d’appartenance à l’Europe est beaucoup plus limité dans son objet et ses effets, qu’au sein d’un même peuple. S’il y a de nombreuses façons irréductibles d’être européen (l’allemande, la grecque, la française, la polonaise et même l’anglaise, etc.), on ne distingue pas « d’européanité » différente de la « mondialité ». Un bien commun européen existe, mais il ne se distingue finalement pas du bien commun de l’humanité toute entière. C’est sans doute là le grand malentendu et le grand tabou de toute l’intégration européenne. De même que le conflit n’est pas nouveau entre la souveraineté démocratique nationale et la gouvernance expertale de l’Union européenne, les conséquences de ce conflit risquent de se traduire par un refus d’Europe de plus en plus fréquent de la part des peuples. Les prochaines élections européennes nous en diront plus.

Mais qu’on se rassure, le Royaume-Uni ne quittera pas pour autant le camp des droits de l’homme et des valeurs de l’Europe occidentale. Il existe une deuxième Europe, celle de la Convention européenne de la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales avec son juge, celui de Strasbourg, cette fois. Or, le Royaume-Uni n’a pas encore quitté cette Europe-là. Pas aussi radicalement en tout cas.

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